在減排緊迫性與社會承受力之間尋求最優解

撰文 |森序

出品 | 零碳知識局

2025年6月，歐盟委員會正緊鑼密鼓籌備將于2026年正式實施的歐盟碳排放交易體系第二階段（ETS2）。

這項被視為歐盟“綠色協議”核心支柱的政策，首次將建筑供暖、道路運輸等終端消費領域納入碳定價機制，標志著全球最大碳市場向深度減排邁出關鍵一步。

然而，彭博社最新披露的一封由奧地利、比利時、意大利等12國聯名的政策建議書，卻將這項雄心勃勃的計劃推入輿論風暴眼——成員國擔憂，未經緩沖的碳價沖擊可能引發能源價格飆升，動搖民意基礎，甚至威脅歐盟氣候目標合法性。

這場圍繞碳市場改革的博弈，本質是氣候危機緊迫性與社會承受力之間的艱難平衡。

碳定價版圖的歷史性擴張

歐盟作為全球氣候政策的先行者，其碳市場改革具有風向標意義。自2005年啟動以來，歐盟ETS始終聚焦電力、鋼鐵、化工等高排放行業，通過總量控制與交易機制（Cap-and-Trade）推動減排。

2023年《歐洲氣候法》將2030年減排目標提升至55%、2050年實現碳中和的立法承諾，迫使歐盟必須加速能源轉型。ETS2被視為實現這一目標的核心工具，但其覆蓋范圍從工業領域向運輸、供暖等民生領域擴張，直接觸及普通民眾的生活成本，使氣候政策從“企業責任”轉向“全民負擔”。

ETS2的推出，標志著碳定價邏輯的根本性轉變。

首先是覆蓋范圍延伸。ETS2首次將道路運輸燃料和建筑供暖燃料納入碳市場，預計覆蓋歐盟40%的溫室氣體排放。

其次，引入動態價格走廊，設定最低碳價60歐元/噸與最高限價100歐元/噸，避免價格過度波動。

此外，拍賣所得的80%將通過“氣候社會基金”返還給成員國，用于支持弱勢群體能源補貼和建筑節能改造。

根據歐盟委員會測算，ETS2實施后，每噸碳排放成本將通過燃料批發市場傳導至終端價格。

以德國為例，在運輸部門，每升汽油成本將增加約0.2歐元，柴油增加0.25歐元；在供暖部門，家庭天然氣賬單年均上漲300-500歐元，取暖油用戶增加400-600歐元。

盡管歐盟設定了“前三年75%收入返還”的過渡條款，但奧地利財政部模擬顯示，若碳價在2026年觸及80歐元/噸，該國南部農村地區家庭能源支出占比將從當前的6.8%飆升至11.3%，遠超歐盟8%的“可負擔能源”警戒線。

三重焦慮驅動的政策調整

首先，能源貧困引發的民意反噬成為一大政治風險。

意大利環境部的內部文件指出，該國南部西西里島、卡拉布里亞等地區家庭能源貧困率已達27%，ETS2可能使這一數字突破35%。

2022年法國“黃馬甲”運動的教訓猶在眼前——當年碳稅上調導致柴油價格暴漲15%，直接引發持續數月的街頭抗議。比利時能源部長警告“我們支持碳定價，但無法接受讓低收入群體為氣候轉型買單。”

其次，產業鏈成本重構的連鎖反應造成了經濟沖擊。

奧地利經濟研究所測算，ETS2將使該國運輸業成本增加12%-15%，中小型物流企業利潤率被壓縮至2%以下。

更嚴峻的是，歐盟內部碳價差異可能引發“碳泄漏”。德國汽車工業協會數據顯示，若周邊國家（如挪威、瑞士）維持更低碳價，歐盟整車生產成本將高出8%-10%，削弱產業競爭力。

第三，分配機制存在技術性缺陷。

現行ETS2收入分配規則采用“人均GDP+能源強度”雙重加權，導致了“富國補貼”悖論，即盧森堡、丹麥等高收入國家因能源效率較高，反而獲得更多返還資金。而在農村地區，依賴私家車通勤的鄉村家庭，因人均排放量高于城市居民，面臨更高邊際成本。

意大利生態轉型部提出，需建立“區域級能源貧困指數”，將返還資金與地方實際承受力掛鉤。

緩沖機制與分配革命

面對成員國壓力，歐盟委員會正醞釀三大調整方向。

首先是碳價調控工具箱擴容。歐盟決定升級動態穩定儲備（MSR），將MSR觸發閾值從當前23%下調至15%，增強碳價下行期的干預能力；引入“碳價平滑期權”，允許企業以固定價格預購未來三年配額，規避價格飆升風險；此外，當碳價連續三個月超過最高限價10%時，自動釋放額外1億噸儲備配額。

其次是收入分配革命。德國提議將50%的ETS2收入用于“能源券”發放，通過智能電表實現按需補貼，直接補貼替代拍賣返還；設立100億歐元規模的“運輸業轉型基金”，為電動卡車購置、氫能加注站建設提供零利率貸款；要求非歐盟進口商品（如中國太陽能板、土耳其鋼鐵）繳納碳邊境稅，所得收入專項用于補償歐盟內受沖擊行業。

第三，過渡期設計優化。首先是分階段納入，即2026年僅將運輸燃料納入ETS2，供暖部門推遲至2028年；其次是排放基準動態調整，即根據成員國實際減排進度，每年修訂免費配額分配標準；最后是社會氣候基金（SCF）擴容，將基金規模從原定的722億歐元提升至1200億歐元，重點支持農村地區建筑改造。

對此，行業內表示要求“永久性保護”。歐洲運輸協會聯合會（ETF）提出“碳價封頂計劃”，要求將最高限價鎖定在75歐元/噸，并延長免費配額發放至2035年。

但該方案遭到環保組織激烈反對，綠色和平組織批評其“將碳市場變成企業提款機”。

環保組織認為需警惕改革削弱減排效力。氣候行動網絡（CAN）警告，過度緩沖可能使ETS2失去價格信號功能。其測算顯示，若采用意大利提議的“區域能源貧困指數”，德國巴伐利亞州家庭可能獲得超額補貼，導致全國減排量減少1.2億噸二氧化碳當量。

在政府層面，多個派別立場分化，形成了南北陣營對壘的局面。

其中，以奧地利、比利時等為代表的改革派主張嚴格碳價管控，要求歐盟委員會建立“能源貧困監測委員會”；以波蘭、捷克為代表的保守派呼吁將ETS2推遲至2030年，并維持化石燃料補貼；而德國、法國等則試圖在兩者間尋求平衡，法國生態轉型部提出“碳稅分級制”，對私人用車和企業運輸實施差別化定價。

氣候目標與社會公平的再平衡

據歐盟內部消息，委員會或將在7月公布折中方案。其中

碳價走廊調整將最高限價上調至110歐元/噸，但允許成員國在能源貧困率超15%時暫停拍賣；

收入分配改革將“氣候社會基金”返還比例從80%提升至85%，并引入“農村地區加權系數”；

過渡期延長供暖部門納入時間推遲至2029年，但要求成員國提交分階段減排路線圖。

無論最終方案如何，ETS2改革都將重塑全球碳定價格局。其中，動態穩定儲備、碳價平滑期權等機制可能成為新興碳市場標配；碳收入再分配將從“國家間分配”轉向“區域間精準補償”；歐盟可能將碳邊境稅與ETS2改革捆綁，推動全球碳定價聯盟建設。

歐盟碳市場的改革博弈，本質上是氣候危機時代，在減排緊迫性與社會承受力之間尋求最優解的過程。正如意大利生態轉型部長所言“我們不是在討論碳價高低，而是在定義一個文明的未來這個未來既不能讓北極熊獨自承受氣候災難，也不能讓歐洲工人階級為轉型付出全部代價。”

當2026年ETS2的鐘聲敲響時，歐盟能否交出一份兼顧雄心與公平的答卷，將決定其作為全球氣候領袖的合法性根基。

原文標題:歐盟碳市場改革博弈