“原則上凌駕于公共利益之上”

撰文 |斷山

出品 | 零碳知識局

2025年8月6日，德國聯邦內閣通過了《二氧化碳儲存法》修正草案，允許在在商業規模上推行碳捕集、封存與利用（CCUS），被捕集的CO可出口，或在德國專屬經濟區（AWZ，距海岸12至200海里）之內的北海海底進行封存，標志著沉寂近15年的CCUS項目卷土重來。

德國人此次賦予了CCUS極高的法律地位，規定CO管道與儲存設施的建設、運營及重大變更“原則上凌駕于公共利益之上”，以加快規劃與審批。

曾被詬病是化石燃料續命的“金手指”，如今卻搖身一變成為實現氣候目標的關鍵棋子，CCUS緣何突然走上前臺？

胎死腹中

德國不是沒有摸過CCUS的門路，但早年的一次“觸電”式試水幾乎讓它在此后十余年里繞道而行。

該國的Schwarze Pumpe工廠曾建成全球首臺煤電CCS示范機組，于2008年投運，日均可捕集約240噸二氧化碳。但項目在2014年終止，主要原因是成本過高、能耗過大，難以維持。

※位于勃蘭登堡州 Schwarze Pumpe 的 CCS工廠

2011年，瑞典公用事業公司Vattenfall宣布放棄德國雅恩施瓦爾德（Jänschwalde）15億歐元的CCS示范項目，理由非常直白，地方反對聲浪與環境風險擔憂太大，相關法律框架尚不明確。

那一年，項目周圍的公民團體嚴厲抗議，理由是擔心二氧化碳泄漏可能無法控制，并且高劑量的二氧化碳有毒，可能會損害飲用水的質量。

福島核事故后，德國民眾把“將二氧化碳埋到地下”與“把核廢料埋到地下”情緒性地捆在一起，當時還缺少風險研究和項目示范的“CCUS”被打入地牢。

2012年，德國通過《二氧糊涂碳儲存法》（KSpG），明確規定，CO封存只能在“嚴格限定的研究目的”下進行，商業化或大規模工業應用基本被禁止。

這意味著像水泥、鋼鐵、發電等行業無法開展真正的商業化CCS項目，只能做小規模試點或實驗裝置。

每個聯邦州允許的儲存容量上限非常低（當時法律規定每個州最大可封存量為130萬噸CO，總量上限800萬噸），遠不能支撐大規模減排。

因為禁止CO跨國境運輸以及修建沒有二氧化碳管道，舊法案直接卡死了把CO送往挪威、丹麥等擁有成熟海底封存場的合作方案，把德國CCUS鎖死在“科研試驗”范圍內。

這種畏手畏腳的背景，是德國綠黨擔心CCS技術會削弱淘汰燃煤發電的進程。當時各方辯論的重點是，德國未來的電力供應應該以煤炭和碳捕集封存為基礎，還是以可再生能源為基礎？辯論最終決定支持可再生能源。

結果是，正在進行的CCUS科研與示范項目被叫停（例如RWE在Hürth褐煤電廠的計劃項目），德國僅保留了極少量小規模的科研與試點項目（如RWE在Niederaussem褐煤電廠的CO洗滌試驗裝置）。

當時的德國聯邦環境署將CCUS描述為一種氣候保護工具，既不能取代溫室氣體減排，也不能取代化石燃料的快速淘汰“CCUS技術可能會“掩蓋氣候政策的失敗，但無法修復它們”，該機構在2023年的一份立場文件中表示。

當其他歐盟國家、美國、加拿大和中國持續推進CCUS項目時，直到2022年底，德國才出現相關研究（包括綠黨背景的伍珀塔爾研究所）指出CCUS對于實現德國（及北威州）氣候目標不可或缺。

德國錯過了15年的CCUS發展期。

卷土重來

2023年，歐盟也正式承認無法在沒有CCUS的情況下達成氣候目標，并在2024年2月提出了歐洲工業碳管理戰略，制定了到2030年每年封存5000萬噸CO的歐盟目標。

※ 2050年歐洲二氧化碳運輸管網和封存圖景

北海—英吉利海峽—低地國家一線是歐洲 CCUS 的主軸

來源歐盟委員會聯合研究中心（JRC）

作為到2040年將溫室氣體排放量減少90%的雄心勃勃計劃的一部分，歐盟委員會公開支持大規模部署CCUS，并將歐盟碳市場中穩步上漲的碳價作為一項關鍵激勵措施。

點出現在2024年。

隨著CCUS技術日益成熟2045年實現碳中和的時限逼近，德國圍繞如何應對“難減排”領域的殘余排放的辯論重啟。

多項情景研究顯示，到2045年德國對CCUS的年需求或在3400萬至7300萬噸CO之間，約相當于當下工業排放總量的三分之一。

在工業競爭力衰落的背景下，CCUS被視為把水泥、鋼鐵等難減行業留在德國的關鍵手段之一。

工業界、工會以及部分非政府組織的支持度不斷上升，要求政府盡快明確CCUS的法律框架。

在此背景下，德國綠黨調整了對CCUS的官方立場。2024年，聯邦經濟事務與氣候行動部部長羅伯特·哈貝克（Robert Habeck）發布《碳管理戰略》，提出修訂《二氧化碳儲存法》（KSpG），并推動批準《倫敦議定書》修正案，允許為海上封存而出口二氧化碳。

由此，CO運輸與海上儲存首次在德國獲得清晰的法律路徑，CCUS也不再被視為“延長煤電壽命”的工具。

哈貝克當日表示我們作出務實且負責任的方向性決定——在德國推動實施CCS與CCU。否則氣候目標無法達成。這項技術同樣關乎德國工業基地的競爭力，若放棄我們將處于劣勢并付出高昂代價。

2025年5月新一屆政府（基民盟/基社盟與社民黨聯合內閣）就任后，政策取向更偏向“降成本、去繁化、靠市場”以碳價為核心工具，下調電價與網絡費，簡化審批，用競爭性機制推動可再生能源、儲能、氫能與CCS/CCU，同時在煤電與燃氣保供上采取更務實的節奏。

《二氧化碳儲存法》修正草案也在這一“技術中性”理念下正式通過。

復興與挑戰

此次修正草案將法律適用范圍從“僅限研究、測試與示范”擴大到工業級的商業化應用，尤其明確允許在北海與波羅的海海域進行海底封存。

陸上封存仍默認禁止，但賦予各聯邦州通過“選擇加入”（opt-in）機制作出例外的權力，提升地方政策的靈活性。

CO管道被納入《能源產業法》（EnWG）監管框架，建立統一、標準化的許可程序，并允許將現有天然氣管道改造為CO輸送用途；同時引入“先行施工”和“征地優先”的安排，以縮短項目周期、提高落地效率。

對CCUS基礎設施的建設、運營及重大變更，草案將其認定為“具有壓倒性公共利益”，在必要時可依法啟動征地程序，從而加速關鍵基礎設施的部署。

為避免與能源轉型發生沖突，草案設置了明確的“兼容性”條款CCS設施不得對海上風電、氫能管線等可再生能源核心基礎設施造成重大不利影響；若風險較低，可通過協調與監測加以化解，確保CCUS的推進不以犧牲新能源發展為代價。

在應用邊界上，草案將燃煤電廠排除在CCUS受益對象之外，明確禁止燃煤電廠排放接入CO管網，避免借由CCS延長燃煤機組的運營期，延續德國“煤電退出”（Coal Exit）的政策路徑。

制度層面，草案擬將現行“KSpG”更名為《二氧化碳存儲與運輸法》（KSpTG），為CO的存儲與運輸提供法定保障，并建立地質資料公開制度，使潛在封存地點的論證更透明、可核查。

DNV Energy預測，德國CO捕集與封存量將從當前約4,100萬噸提升至2030年的2.1億噸；以水泥行業為例，單位封存成本預計將由每噸約200美元降至2040年的約150美元。

總體來看，這一修正草案為企業——尤其是工業企業、設備制造商與基礎設施運營商——尚未拍板的投資提供了法律確定性。

考慮到CO運輸與封存設施往往需要7–10年建設周期，而實現既定氣候目標又要求這些設施在2030年代初期即投入使用，法律層面的“準入—審批—運營”全鏈條明確，意義尤為重大。

在產業銜接上，CCUS合法化為德國本地“藍氫”（天然氣+CCS）提供了現實選項，可在電解制氫大規模落地前，充當氫能體系的過渡與補充。

同時，CO輸送網絡不僅服務德國國內排放，還可承接經德國轉運至丹麥、挪威等北海封存點的跨境流量，為歐洲伙伴提供通道。

需要警惕的是，當前德國尚未形成成熟的CCS商業模式CCS成本顯著高于歐盟碳市場（ETS）價格。若按計劃收緊配額，ETS價格將上行，但歐盟層面亦存在放緩收緊的討論。一旦收緊節奏推遲，企業在短期內推進項目就需自擔“CCUS成本—ETS碳價”之間的缺口。

為此，專家建議在CCUS項目中引入“碳差價合約”（CCfD）由政府與企業簽訂約15年的長期合約，按噸對“低碳工藝的實際成本－基準價格（如ETS碳價、能源載體市場價）”的差額給予補償；若未來碳價或市場價上行超過低碳成本，企業需將差額返還財政。

通過可預期的現金流安排，可支持鋼鐵、水泥、化工等高耗能行業的減排改造（含CCS/CCU），并推動首批示范項目盡快落地。

原文標題:塵封15年，德國CCUS破土重生